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一、实施土地招拍挂过程中的关键环节
(一)国有建设用地使用权出让计划的编制、公布及出让方案的报批。
1、国有建设用地使用权出让计划必须报经市、县人民政府批准。
国有建设用地使用权出让计划是指市、县人民政府对计划期限内拟出让的国有建设用地数量、结构、布局和供应进度的具体安排。它是国有土地供应计划的重要内容，是国有建设用地使用权招拍挂出让的依据。它包括以下内容：（1）建设用地出让总量；（2）土地用途结构；（3）土地空间布局；（4）供应进度安排。
出让计划由国土资源部门在上年末和本年初会同发改、规划、建设等部门组织编制，报同级人民政府批准后实施。计划的制度要充分考虑以下三个方面：第一是优先保证两限商品房等普通住宅用地和城市基础设施用地；第二是优先保证的是商业服务业用地、工矿仓储类用地、科教文卫体等用地；最后根据剩余可出让量确定可用于高档商品住房等其他类用地。
2、国有建设用地使用权出让计划必须在中国土地市场网上公开。
经批准的国有土地使用权出让计划，由市县国土部门在电台、电视台、报刊、政府网等媒体向社会公布。该计划以及细化的地段、地块信息，应当同时在中国土地市场网上公布。具体操作中，各地可在多个媒体上公开出让计划和宗地信息，但如未在当地土地市场网和中国土地市场网上公开，则违反了国家政策规定。
需要注意的是，国土部门在公开国有土地出让计划和细化的地段、地块信息时，应当同时明确用地者申请用地的途径和方式，公开接受用地申请，便于更多的人进入土地市场，理性地参与土地竞买。
3、没有宗地出让方案或方案未经同级人民政府批准，国土部门不得出让国有土地使用权。
国有土地使用权招拍挂出让方案拟定后，应依法报所在地人民政府审批，经批准后，国土部门方可实施招拍挂出让活动。没有宗地出让方案或方案未经同级人民政府批准，国土部门不得以招拍挂方式出让国有土地使用权，否则，就属于违法行为。
市、县国土资源管理部门是出让方案的编制主体。一般来讲，宗地出让方案主要包括：拟出让地块的界址、空间范围、用途、面积、年限、土地使用条件、供地时间、供地方式等基本内容。和商业性房地产开发项目相比，工业项目在规模、区位、利用强度、产业政策、环保标准等方面有更具体的要求。
（二）招拍挂出让中的地价评估与底价确定
1、招拍挂出让国有土地必须进行土地估价。
国有土地使用权招拍挂与一般物品拍卖相比，具有某种特殊性。招拍挂出让涉及的价格较高，且由于土地市场的特殊性，加之要综合考虑其后期的开发利用情况，影响因素多，其价格难以判别，为避免高价地廉价交易，使国家财产蒙受损失，招拍挂方式出让国有土地必须进行土地估价，以了解地块的正常价格，并综合确定招拍挂底价。
市、县国土资源管理部门应当根据拟出让地块的条件和土地市场情况，依据《城镇土地估价规程》，组织对拟出让地块的正常土地市场价格进行评估。地价评估由市、县国土资源管理部门或其所属事业单位组织进行，根据需要也可以委托具有土地估价资质的土地或不动产评估机构进行。
土地估价的主要方法包括：假设开发法（剩余法）；市场比较法；收益还原法；基准地价系数修订法和成本逼近法等。
2、出让底价是政府出让具体地块的最低控制价格。
有底价出让的，市、县国土资源管理部门或国有土地使用权出让协调决策机构应当根据土地估价结果、产业政策和土地市场情况等，集体决策，综合确定出让底价。
出让底价的政策规定：一是底价保密；二是低于底价不成交。
（三）招拍挂出让公告的发布与调整。
1、出让公告必须在招拍挂开始前20日发布。
国有土地使用权招标拍卖挂牌出让公告应当由市、县国土资源管理部门在投标、拍卖或者挂牌开始日前20日，通过中国土地市场网和当地土地有形市场发布，也可同时通过报刊、电视台等媒体公开发布，信息披露得越充分越好。可以是单宗地的公告，也可以是多宗地的联合公告。公告的主要内容是招拍挂出让宗地的基本情况和招拍挂的时间、地点。公告发布时间以媒体首次发布的时间为起始日，可以多于20日，但不得少于20日。
招拍挂出让对公告发布的主体、发布的媒介和发布的时间要求都是一样的。
2、出让公告的调整必须满足法定时间。
公告期间，出让公告内容发生变化的，市、县国土资源管理部门应当按原公告发布渠道及时发布补充公告。涉及土地使用条件变更等影响土地价格的重大变动，补充公告发布时间距招标拍卖挂牌活动开始时间少于20日的，招标拍卖挂牌活动相应顺延；公告内容的调整不影响出让宗地价格，也必须发布补充公告，但可不相应顺延招拍挂活动的时间。
只要发布补充公告，无论补充公告对地价有无影响，市、县国土资源管理部门都应当书面通知已报名的每位申请人。
（四）竞投、竞买申请及资格审查
招拍挂出让应当遵循公开、公平、公正的原则，符合条件的竞投、竞买申请人，都可以参加招拍挂出让活动，出让人在招拍挂出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。有几个观点需要着重阐述清楚：
1、只能由具有房地产开发资质的开发企业以招拍挂方式取得商品住宅用地的观点是不正确的。
（1）只允许具有房地产开发资质的开发企业参加招拍挂出让活动，不符合法律法规的规定。现行法律法规对国有建设用地使用权出让中的受让人是不设资质门槛的，国有建设用地使用权人既可以是法人，也可以是自然人或其他组织。人为设置门槛，显然不符合法律政策规定。
（2）这种观点混淆了商品住宅用地财产权取得和商品住宅开发建设两个不同的流程。商品住宅用地的申请和取得是一种财产权取得行为，商品住宅开发建设是供地后的开发建设行为，两者性质不同，行为发生的环节不同，不能混为一谈。
（3）这种观点不符合公开、公平、公正的市场原则。排斥不具有房地产开发资质的其他潜在竞买人，从根本上背离了招拍挂出让的"三公"原则。
2、把工业用地的产业特点写入招拍挂公告并不背离公开、公平、公正的原则。
工业项目对产业性质、规模与原材料、工艺流程、生产安全、环保要求等非常具体，其用地在规模、区位、利用强度等方面的要求与其他经营性用地有着明显的差异，如不加区分地按照商业性房地产用地的特点编制工业用地出让方案，有可能因为不符合产业政策、功能分区而无法操作。出让工业用地必须考虑相关政策对工业项目的不同要求，国土、发改、规划、环保等相关部门都要结合本部门职能职责和行业标准提出明确意见。工业项目用地还应当符合《工业项目建设用地控制指标》的有关要求。因此，工业用地招拍挂出让必须突出工业用地特点。
3、招拍挂出让方式取得的用地不需要办理土地预审。
通过招拍挂方式提供国有建设用地使用权的，不需要另行办理土地预审，只要国土部门会同有关部门拟订招拍挂出让方案时，明确相应的产业类型、产业要求及土地用途即可。土地使用者通过招拍挂方式取得建设用地后，国土部门与土地使用者签订土地有偿使用合同，颁发建设用地批准书，缴清出让金即可取得土地使用证。土地出让合同、建设用地批准书或土地使用证的法律效率远高于预审批准文件，土地使用者凭三者之一到有关部门直接办理建设项目审批、核准或备案，不需要另行办理土地预审。
4、对土地招拍挂几种申请类型进行审查的注意点。
（1）有意参加土地招拍挂的法人、自然人和其他组织必须按挂牌文件要求在规定时间内提供报名资料。任何有竞投、竞买意向的法人、自然人和其他组织都可以按照招拍挂公告的要求，向国土部门提出申请，但必须做到报名资料齐全，保证金汇入指定账户且提供缴纳凭证。经审核符合条件后，方可参加国有土地使用权招拍挂活动。报名时必须有效报价。
（2）对境外申请人所提交的申请文件有特殊要求。境外申请人所提交的申请文件中，申请书必须是中文书写，其他附属文件可以使用其他语言，但必须附中文译本，所有文件的解释以中文译本为准。
（3）对联合申请应重点注意把握的环节。由于联合体参加土地招拍挂活动比自然人、法人或者其他组织单独参加所涉及的经济法律关系更为复杂，因此国土部门在发布招标拍卖挂牌出让公告、申请人提交申请文件、受理申请和资格审查、发出中标通知书或签订成交确认书，以及签订出让合同等重要环节，都要有具体明确的约定，以避免引起不必要的纠纷，影响招拍挂出让活动顺利进行。
具体操作中重点把握四点：一是联合竞投、竞买人组成一个联合体后，就是一个整体；二是联合体各方应当签订书面共同投标或竞买协议，并将该共同投标或竞买协议连同其他申请文件一并提交，联合体内部发生纠纷，可以依据共同签订的协议加以解决；三是竞得土地后，国土部门应当向联合体发出中标通知书或与联合体签订成交确认书；四是所提交的联合竞买、竞投协议中，必须明确签订国有建设用地使用权出让合同时的受让人。
（4）对申请人申请竞投或竞买，中标或竞得土地后，由该申请人成立的新公司取得建设用地使用权的审核要点。一是申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，在出让申请文件中，申请人必须对出让宗地的申请主体、新公司中各出资人出资比例、新公司成立时间、出让合同的签订时间、出让合同的受让人等内容进行明确约定，避免由于事前约定不明确而产生的法律或经济纠纷，有利于招拍挂出让活动的顺利进行；二是申请人必须是新成立的项目公司的出资人，申请人在提交的申请文件中必须明确自己是将来成立的项目公司的出资人及出资比例。如果申请人提出申请，承诺竞得土地后再成立新公司开发建设，由新公司与出让人签订出让合同，但申请人，也是土地竞得人却不是新公司的出资人的情况，是不符合规范要求的。
出让人可以根据招标拍卖挂牌出让结果，先与竞得人签订《国有土地使用权出让合同》，在竞得人按约定办理完新公司注册登记手续后，再与新公司签订《国有土地使用权出让合同变更协议》；也可按约定直接与新公司签订《国有土地使用权出让合同》。
需要强调的是，先由申请人竞买，竞得土地后再成立项目公司，由项目公司签订出让合同不属于土地使用权转让行为。招拍挂出让是一个时段行为，而不是一个时点行为，竞得人取得地块时，尚未与国土部门签订出让合同，更谈不上取得土地使用权，不是土地使用权人，土地仍在政府手中，不具备土地使用权转让条件。中标、竞得土地只是出让环节，并不是取得土地使用权的标志。从制度上做这样的设计，有助于最大限度地体现《合同法》的基本精神，也有利于保证出让活动的顺利开展，并最终按照政府制订的土地出让计划及时供出土地。
5、对无效申请的认定。
对于申请人在规定时间内提交的申请书及相关文件，出让人应当依据相关法律政策和出让文件，进行合规性审查。资格审查包括申请文件是否齐全和申请文件的内容是否符合出让文件要求等内容。审查中必须坚持两点：一是申请人凡未在出让公告规定的时间提交所有的申请材料的，国土部门就一律不再受理，只缴纳了保证金的，也不能认定为申请有效；二是在规定时间提交了所有申请材料的，如果材料不符合出让文件规定，也不能认定为有效申请，不能确认申请人的投标、竞买资格。
经审查，有下列情形之一的，为无效申请：
（1）申请人不具备竞买资格的；
（2）未按规定缴纳投标、竞买保证金的；
（3）申请文件不齐全或不符合规定的；
（4）委托他人代理但委托文件不齐全或不符合规定的；
（5）法律规定的其他情形。
（五）招标、拍卖、挂牌出让活动的实施
1、招标出让是否必须成立评标小组？如何评标？
按照价高者得的原则确定中标人的，可以不成立评标小组。按照综合条件最佳者得的原则确定中标人的，招标人应当成立评标小组进行评标。
评标小组应当按照招标文件确定的评标标准和方法，对投标文件进行综合评分，根据综合评分结果确定中标候选人。
评标小组应当根据评标结果，按照综合评分高低确定中标候选人排序，但低于底价或标底者除外。同时有两个或两个以上申请人的综合评分相同的，按报价高低排名，报价也相同的，可以由综合评分相同的申请人通过现场竞价确定排名顺序。投标人的投标价均低于底价或投标条件均不能够满足标底要求的，投标活动终止。
2、招标出让应当如何定标的问题。
招标人应当根据评标小组推荐的中标候选人确定中标人。招标人也可以授权评标小组直接确定中标人。
按照价高者得的原则确定中标人的，由招标主持人根据开标结果，直接宣布报价最高且不低于底价者为中标人。有两个或两个以上申请人的报价相同且同为最高报价的，可以由相同报价的申请人在限定时间内再行报价，或者采取现场竞价方式确定中标人。
3、拍卖出让成交的时点的认定。
拍卖主持人连续三次宣布同一应价或报价而没有人再应价或出价，且该价格不低于底价的，拍卖主持人落槌表示拍卖成交，拍卖主持人宣布最高应价者为竞得人。成交结果对拍卖人、竞得人和出让人均具有法律效力。最高应价或报价低于底价的，拍卖主持人宣布拍卖终止。
4、对参加拍卖会的竞买人数没有限制性要求。
国土资源部11号令的规定的主持人应当终止拍卖的情形是两种，即"竞买不足3人，或者竞买人的最高报价未达到底价时"；而国土资源部39号令明确取消了对竞买人数的规定，只要求"竞买人的最高应价或报价未达到底价时，主持人应当终止拍卖"。这主要是因为拍卖作为典型的公开竞价方式，不能完全依据参加人数的多少来判断其市场配置的特性，其关键是能否做到公开出让计划、公开出让信息、公开出让程序、公开竞价、公开结果等。信息充分披露公开了，即使一宗地只有一个竞买人参加竞买，这种竞买行为也是市场的，反之，如果设定了种种条件限制竞买人参加拍卖活动，即使一宗地有多个竞买人参加，也是非市场的。因此，拍卖出让中的公开竞争，并不仅仅在拍卖会上才表现出来，而是从国土部门发布出让信息时就已开始了，参加人数的多少可以在一定程度上反映竞争激烈程度，但不一定就体现公开、公平、公正。所以在出让实践中，应按部39号令的规定来组织实施拍卖出让活动。
5、挂牌出让活动的几个重要环节。
（1）必须在法定时限内公布挂牌信息。在挂牌公告规定的挂牌起始日，挂牌人将挂牌出让宗地的位置、面积、用途、使用年期，规划要求、起始价、增价规则及增价幅度等，在挂牌公告规定的土地交易地点挂牌公布。挂牌交易时间不少于10日。报名申请截止时间，应当为挂牌出让结束日前2天。
（2）关于挂牌截止的相关问题。在挂牌出让文件中，应当明确规定挂牌截止时点。挂牌主持人在挂牌截止时，应当主持挂牌现场，根据挂牌现场竞买人的具体报价情况，灵活确定挂牌成交、挂牌不成交、挂牌终止转入现场竞价等事宜。具体应把握以下几个环节：一是出让人应当在挂牌截止前将密封的挂牌底价交给挂牌主持人，挂牌主持人现场打开密封件；二是在公告规定的挂牌截止时间，竞买人应当出席挂牌现场，挂牌主持人宣布最高报价及其报价者，并询问竞买人是否愿意继续竞价；三是挂牌主持人连续三次报出最高挂牌价格，没有竞买人表示愿意继续竞价的，挂牌主持人宣布挂牌活动结束，并按下列规定确定挂牌结果：①最高挂牌价格不低于底价的，挂牌主持人宣布挂牌出让成交，最高挂牌价格的出价人为竞得人，②最高挂牌价格低于底价的，挂牌主持人宣布挂牌出让不成交；四是有竞买人表示愿意继续竞价的，即属于挂牌截止时有两个或两个以上竞买人要求报价的情形，挂牌主持人应当宣布挂牌出让转入现场竞价，并宣布现场竞价的时间和地点，通过现场竞价确定竞得人。
（3）挂牌出让转入现场竞价的注意点。①现场竞价的起始价为挂牌活动截止时最高报价增加一个加价幅度后的价格；②在现场竞价中，无人参加竞买或无人加价的，以挂牌截止时出价最高者为竞得人，但低于挂牌底价者除外。
6、应当场签订成交确认书。
确定竞得人后，出让人与竞得人当场签订《成交确认书》。《成交确认书》对出让人和竞得人具有法律效力，出让人改变成交结果的，或者竞得人不按约定签订《国有土地使用权出让合同》、放弃竞得宗地的，应当承担法律责任。
竞得人拒绝签订《成交确认书》也不能对抗成交结果的法律效力。在实际操作中，如竞得人在成交后不签订《成交确认书》，出让人可不退回竞得人缴纳的竞买保证金。
《成交确认书》必须明确出让人与竞得人名称、出让土地面积和位置、成交时间和地点、成交价款、签订出让合同的时间和地点等。
（六）签订出让合同与公布出让结果
1、必须在中标通知书或《成交确认书》规定的时间内签订出让合同。
竞得人应在中标通知书或《成交确认书》规定时间内和出让人签订出让合同，合同签订后，招拍挂出让行为完成。竞得人在签订《成交确认书》后不签订国有土地出让合同的，属于违约，出让人可不退回竞得人缴纳的竞买保证金。
2、未竞得人的竞买保证金应在招拍挂出让活动结束后5个工作日内退还，不计利息。
3、出让结果必须在出让活动结束后10个工作日内向社会公布。
出让人应当在出让活动结束后10个工作日内，将出让结果在中国土地市场网以及土地有形市场等指定场所向社会公布，公布的内容主要包括：出让土地的位置、面积、用途、开发程度、土地级别、容积率；出让年限、方式；受让人；成交时间和成交价格。公布出让结果不得向受让人收取费用。
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